Wanneer een overheidsinstantie een onrechtmatige daad pleegt, noemen we dit een onrechtmatige overheidsdaad. Deze vorm van de onrechtmatige daad wordt, net als de onrechtmatige daad in het privaatrecht, beheerst door het burgerlijk recht, door art. 6:162 lid 1 van het Burgerlijk wetboek (verder: Bw).

Een bestuursorgaan kan op twee manieren tegenover een burger onrechtmatig handelen. Zo kan een bestuursorgaan een besluit nemen over een bepaald onderwerp, bijvoorbeeld over het afgeven van een vergunning. Wanneer een burger het niet eens is met dit besluit, dan kan hij hiertegen in bezwaar en daarna eventueel in beroep gaan. In deze laatste fase, het beroep, is het mogelijk dat de bestuursrechter concludeert dat het besluit onrechtmatig is. De rechter zal dan waarschijnlijk het besluit vernietigen.
Een onrechtmatige daad kan ook voortvloeien uit een feitelijke handeling van een overheidsorgaan. Hierbij onderneemt het orgaan zelf niks, maar ontstaat vaak door een nalaten of door een onzorgvuldigheid een onrechtmatige daad tegenover een burger.

voorbeeld

Meneer Arends woont al jaren in het centrum van een drukke, maar gezellige stad. Hij heeft nooit wat te klagen gehad, totdat de gemeente besloot om een trambaan vlak langs zijn huis te bouwen. Doordat er fouten zijn gemaakt tijdens de bouw van de trambaan, is een deel van zijn garage ingestort. Meneer Arends lijdt hierdoor een hoop schade, maar geld voor een reparatie van de garage heeft hij niet. In dit geval is het waarschijnlijk dat meneer Arends zijn schade vergoed krijgt van de gemeente van zijn stad. Hier is namelijk sprake van een onrechtmatige overheidsdaad. Een publiekrechtelijke instelling, hier de gemeente, is in het geval van een onrechtmatige overheidsdaad aansprakelijk voor de schade die ontstaat. Voordat we kunnen aannemen dat er sprake is van een dergelijke onrechtmatige daad, moeten aan een aantal criteria zijn voldaan die veelal afkomstig zijn uit het privaatrecht. Ik zal deze criteria hierna bespreken.          ▲

de onrechtmatige daad

De onrechtmatige daad is een onderdeel uit het Nederlandse privaatrecht dat staat opgeschreven in het Burgerlijk wetboek. Wanneer een publiekrechtelijke instelling (zoals een gemeente of een provincie) een besluit neemt of feitelijk handelt,  is sprake van een daad van bestuursrecht. Dit heeft in principe niets te maken met het privaatrecht. Voor bestuursrechtelijke (ook wel het publiekrecht genoemd) kwesties kennen wij namelijk specifieke wetten en regels, zoals de Algemene Wet Bestuursrecht. Een overheidsorgaan kan echter, net zo goed als een burger tegen een andere burger, onrechtmatig handelen tegenover een persoon. In dat geval is er toch sprake van een onrechtmatige daad, waardoor publiekrecht en privaatrecht door elkaar gaan lopen. Wanneer een overheidsinstantie een onrechtmatige daad pleegt, noemen we dit een onrechtmatige overheidsdaad. Deze vorm van de onrechtmatige daad wordt, net als de onrechtmatige daad in het privaatrecht, beheerst door het burgerlijk recht, door art. 6:162 lid 1 van het Burgerlijk wetboek (verder: Bw).

Een bestuursorgaan kan op twee manieren tegenover een burger onrechtmatig handelen. Zo kan een bestuursorgaan een besluit nemen over een bepaald onderwerp, bijvoorbeeld over het afgeven van een vergunning. Wanneer een burger het niet eens is met dit besluit, dan kan hij hiertegen in bezwaar en daarna eventueel in beroep gaan. In deze laatste fase, het beroep, is het mogelijk dat de bestuursrechter concludeert dat het besluit onrechtmatig is. De rechter zal dan waarschijnlijk het besluit vernietigen.
Een onrechtmatige daad kan ook voortvloeien uit een feitelijke handeling van een overheidsorgaan. Hierbij onderneemt het orgaan zelf niks, maar ontstaat vaak door een nalaten of door een onzorgvuldigheid een onrechtmatige daad tegenover een burger. Neem het hierboven gegeven voorbeeld. Het besluit tot de aanleg van een trambaan is in eerste instantie niet onrechtmatig. Door een fout bij het bouwen van de trambaan, is er schade ontstaan. De trambaan staat onder verantwoordelijkheid van de gemeente en zij behoren dus schade te voorkomen. Lijdt iemand toch schade, dan is dit een onrechtmatige feitelijke handeling.          ▲

zeven criteria

Voordat een besluit of een feitelijke handeling van een overheidsorgaan kan leiden tot een onrechtmatige daad, moet er naar maar liefst zeven vereisten worden gekeken. Men bekijkt eerst of het besluit of de handeling wel onrechtmatig is. Daarna moet men bepalen of de onrechtmatige daad toerekenbaar is aan het bestuursorgaan. Verder kijken we naar de relativiteit en naar de causaliteit. Natuurlijk moet er ook schade zijn. Als laatste moet bekeken worden of er ook sprake is van eigen schuld van de burger en of de vordering niet verjaard is.
Wanneer voldaan is aan de hierboven genoemde vereisten, is er sprake van een onrechtmatige overheidsdaad. De laatste twee vereisten zouden bij deze onrechtmatige daad ook nog een rol kunnen spelen. Hieronder volgt een uitleg van de zeven afzonderlijke vereisten.          ▲

de onrechtmatigheid

Als eerste kijken we naar de onrechtmatigheid van de gedraging van het bestuursorgaan. Hiervoor moeten we het tweede lid van art. 6:162 Bw lezen. Hierin worden drie gronden genoemd waarop de onrechtmatigheid van het orgaan kan worden gebaseerd. Allereerst kan de instelling een inbreuk maken op het recht van een ander. Dit is gelijk al een lastig punt. De overheid kan namelijk dagelijks inbreuk maken op andermans rechten, omdat de overheid hier nou eenmaal de bevoegdheid voor heeft. Pas als het overheidsorgaan deze bevoegdheden overschrijdt of de bevoegdheden uitoefent op een onjuiste grondslag, is er sprake van een inbreuk op een recht. De tweede grond is het handelen in strijd met een wettelijke plicht. Hierbij moet je denken aan het overtreden van formele of materiële wetten of andere geschreven rechtsnormen. De laatste grond is vaak het moeilijkst: handelingen die in strijd zijn met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer onaanvaardbaar zijn. Hieronder vallen ondermeer de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (in ieder geval degene die niet zijn gecodificeerd) en ook de zorgvuldigheidsplicht voor het overheidsorgaan. We moeten nu ook kijken naar de beleidsvrijheid (dus de vrijheid van het bestuursorgaan om zelf belangen af te wegen en te beslissen) van een orgaan. Als er veel beleidsvrijheid is, mag de toets of sprake is van onrechtmatigheid alleen gaan om de vraag of het orgaan in redelijkheid tot het bestreden besluit is gekomen of niet. Heeft het orgaan enkel een gebonden bevoegdheid, dan zal een volle toetsing plaatsvinden.

Verder kunnen de volgende zaken onrechtmatig zijn: bestuurswetgeving (mag namelijk getoetst worden aan hogere wetgeving zoals de Grondwet), de rechtspraak (komt niet vaak voor), schending van art. 6 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en, met het oog op deze bepaling, de overschrijding van de regels over de redelijke termijnen van de procesvoering. Wanneer er dus geen redelijke termijnen in acht zijn genomen, kan dit ook leiden tot onrechtmatigheid.          ▲

toerekenbaarheid

De tweede eis voor het aannemen van een onrechtmatige daad door de overheid is de toerekenbaarheid van de onrechtmatigheid aan het bestuursorgaan. Dit toetst men, kort gezegd, aan de mate van schuld die het orgaan heeft aan de onrechtmatigheid. Ook kan de toerekenbaarheid van de onrechtmatigheid worden afgeleid uit de wet of uit de verkeersopvattingen (in de maatschappij geldende normen en waarden). De schuld kan ontbreken door bijvoorbeeld een schulduitsluitingsgrond als overmacht, waardoor de onrechtmatigheid niet toerekenbaar is. De toerekenbaarheid kan worden onderzocht door gebruik te maken van art. 6:162 lid 3 Bw, waarin de mogelijkheden staan opgesomd. Toerekenbaarheid zal altijd direct worden aangenomen als een besluit door een bestuursrechter is vernietigd. Dit wil dan zeggen, zoals hierboven ook al bleek, dat het genomen besluit onrechtmatig is. Verder impliceert dit dan direct dat de onrechtmatigheid valt toe te rekenen aan het bestuursorgaan.          ▲

relativiteit

Een derde vereiste is de relativiteit. Dit vereiste is uitgewerkt in art. 6:163 Bw: ‘Geen verplichting tot schadevergoeding bestaat, wanneer de geschonden norm niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden’. Dit betekent dat de geschonden norm, dus vaak een wettelijke regel, er in beginsel voor moet zorgen dat een bepaald belang wordt beschermd. Dit is vaak het belang van de burger. Weer anders gezegd: de regel die door het bestuursorgaan overtreden is, moet de burger beschermen en hem op deze basis schadeloos stellen. Dit relativiteitsbeginsel speelt vooral een rol bij een onrechtmatigheid op grond van het handelen in strijd met een wettelijke plicht. Hier gaat het natuurlijk om de norm, het wettelijke voorschrift. De vraag is dan of deze norm wel strekt tot bescherming van het geschonden belang. Belangrijk is, dat men kijkt naar de wijze van ontstaan van de schade en de soort schade. Daarnaast moet er dus gekeken worden naar het wettelijk voorschrift dat is overtreden door het bestuursorgaan. Zorgt dit voorschrift er namelijk voor dat een burger in haar rechten beschermd wordt, dan zal er sprake zijn van relativiteit tussen de geschonden norm en de geleden schade.          ▲

causaliteit

Naast relativiteit moet men als vierde criterium de causaliteit onderzoeken. Dit betekent dat de geleden schade voort moet vloeien uit de onrechtmatige handeling van het overheidsorgaan. Hierbij is het van belang dat als de handeling niet plaats had gevonden (de onrechtmatige handeling dus) de schade wel of niet zou zijn ontstaan. We kijken dus naar het ontstaan van de schade zonder dat daarbij de overheidshandeling een rol speelt. Had de handeling niet plaatsgevonden, maar zou er toch schade zijn geleden, dan is er geen causaliteit. Was er zonder de handeling geen schade geleden, dan is er wel sprake van causaliteit. De causaliteit moet in beginsel worden aangetoond door de benadeelde. In het bestuursrecht wordt er voor de causaliteit vaak het volgende aangenomen: als het orgaan op het moment van het nemen van een later onrechtmatig geacht besluit, ook een rechtmatig besluit had kunnen nemen (en de schade met ingang van dit rechtmatige besluit hetzelfde zou zijn), is er dus geen sprake van causaliteit. Hoe valt dit te testen? Door na het onrechtmatige besluit een nieuw besluit te nemen dat wel rechtmatig is waardoor je dus aan kan tonen dat de schade er ook zou zijn als er een rechtmatig besluit was genomen!          ▲

schade

Als vijfde criterium is er natuurlijk schade vereist. Als een burger geen schade lijdt door een onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan, maakt hij of zij natuurlijk geen aanspraak op schadevergoeding. In beginsel wordt bij aansprakelijkheid voor de schade de gehele schade vergoed. Men kent in het burgerlijk een aantal soorten schade: vermogensschade, materiële schade en immateriële schade. Als eerste dus de vermogensschade. Dit duidt vaak op de waardevermindering van onroerende zaken of op kosten die gemaakt zijn door de gedupeerde om meer schade te voorkomen. De materiële schade wijst op gederfde winst of op geleden verlies. Met andere woorden, wanneer je door een handeling van de overheid verlies lijdt of geen winst meer maakt, zal deze schade kunnen worden vergoed door het overheidsorgaan, mits deze natuurlijk aansprakelijk blijkt te zijn op grond van onrechtmatige daad. Immateriële schadevergoeding wordt in het bestuursrecht niet vaak toegekend. Hierbij moet het in het bestuursrecht gaan om smartengeld, een compensatie van de schade die de benadeelde heeft geleden zonder dat dit vermogensschade is. Zo kunnen we denken aan spanningen en frustraties die de procesvoering bijvoorbeeld op kan leveren. Ook moet gedacht worden aan de ergernissen over de onrechtmatige handeling zelf. Deze immateriële schade wordt vaak samengevoegd met schadevergoeding voor het overschrijden van de redelijke termijn van de procesvoering. Dit is gebaseerd op uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.          ▲

eigen schuld en schadebeperking

Nu we de vijf vereisten voor onrechtmatige daad door een overheidsorgaan hebben besproken, kom ik toe aan de bespreking van de twee al eerder genoemde vereisten die eventueel een rol kunnen spelen bij het aannemen van een onrechtmatige daad. Zo kennen we allereerst de eigen schuld en de schadebeperkingsplicht. Wanneer een overheidsorgaan onrechtmatig heeft gehandeld jegens een burger, is hij in beginsel, als aan alle andere vereisten is voldaan, schadeplichtig. Dit wordt echter verminderd wanneer een groot deel van de schade bijvoorbeeld door de burger zelf is veroorzaakt. De schadebeperkingsplicht betekent dat een burger niet voldoende maatregelen heeft genomen om eventuele schade te kunnen beperken, waardoor dus uiteindelijk een aanzienlijke schade is ontstaan. Als voorbeeld kan gedacht worden aan een burger die niet de juiste gegevens heeft verstrekt aan het bestuursorgaan, waarop vervolgens een onrechtmatig besluit volgt.          ▲

verjaring

Als laatste bespreek ik de verjaring. Wanneer een vordering tot schadevergoeding al geruime tijd bestaat, kan het zijn dat deze vordering na enige tijd verjaard is. Allereerst wordt de regel van art. 3:310 lid 1 BW gevolgd, waarin staat dat een rechtsvordering tot schadevergoeding vervalt vijf jaren nadat de benadeelde met de schade bekend is geworden. Meestal zal de vijfjarentermijn direct na het ontstaan van de schade gaan lopen. Als de benadeelde de schade (redelijkerwijs) pas veel later ontdekt, dan begint de termijn pas te lopen op het moment dat de benadeelde de schade kent. Dit kan dus erg veel later zijn, zelfs meer dan vijf jaar na het ontstaan van de schade.           ▲